PENALIZAR EL ATRASO Y PREMIAR LA ANTICIPACIÓN: UNA NUEVA LECTURA DEL PLAZO EN LOS CONTRATOS DE OBRA BAJO EL SISTEMA DE SOLO CONSTRUCCIÓN

La regulación del plazo en los contratos de obra ha sido tradicionalmente construida desde la perspectiva del incumplimiento. El contratista dispone de un determinado periodo para ejecutar la prestación y, si lo excede por causas que le resultan imputables, debe soportar las consecuencias económicas correspondientes. Esta lógica permanece claramente reconocible en el artículo 120 del Reglamento de la Ley N.° 32069, aprobado por Decreto Supremo N.° 009-2025-EF, cuyo numeral 120.1 establece que, ante el retraso injustificado del contratista en la ejecución de las prestaciones objeto del contrato, la entidad contratante aplica automáticamente una penalidad por mora por cada día de atraso que le sea imputable. A su vez, el numeral 120.4 precisa que el retraso se justifica mediante una ampliación de plazo debidamente aprobada o cuando el contratista acredita, de modo objetivamente sustentado, que el mayor tiempo transcurrido no le resulta imputable.

El esquema es conocido: existe un plazo para ejecutar la obra y su incumplimiento injustificado tiene una consecuencia económica adversa. La nueva normativa de contratación pública incorpora, sin embargo, una perspectiva complementaria que merece atención. En los contratos de obra bajo el sistema de entrega de solo construcción, el plazo ya no funciona únicamente como un límite cuyo incumplimiento se penaliza; constituye también una referencia a partir de la cual puede recompensarse económicamente al contratista que culmina anticipadamente la obra. El ordenamiento no se limita, por tanto, a desincentivar el atraso, sino que comienza también a incentivar la anticipación.

Esta segunda dimensión encuentra su fundamento en el numeral 49.3 del artículo 49 de la Ley N.° 32069. Al regular la estrategia de contratación para obras y consultorías de obras cuya complejidad técnica haya sido determinada por el área usuaria o por el área técnica estratégica, la Ley dispone que aquella comprenda, entre otros aspectos, “la consideración de que dicho contrato establezca incentivos a cambio de beneficios de naturaleza técnica, económica y de plazo para la entidad y la obra”. El artículo 162 del Reglamento desarrolla esta orientación y contempla el incentivo por cumplimiento anticipado de la fecha programada de culminación de la prestación. Para los efectos de este comentario interesa exclusivamente el sistema de entrega de solo construcción, pues en este la propia disposición establece expresamente que dicho incentivo es de uso obligatorio.

“Artículo 162. Incentivos para proveedores de obra y consultoría de obras

Las entidades contratantes, independientemente de la modalidad de pago, pueden establecer en las bases, de acuerdo con el numeral 49.3 del artículo 49 de la Ley, los siguientes incentivos durante la ejecución contractual:

a) Cumplimiento anticipado de la fecha programada de culminación de la prestación: cuando el contratista finalice la ejecución antes de la fecha programada de uno o más componentes que le fueron asignados y se le otorgue la conformidad respectiva. La entidad contratante paga al contratista el monto del gasto general variable diario por el número de días de diferencia entre el plazo de ejecución contractual vigente y el número de días real de ejecución. En el caso del sistema de entrega de solo construcción, este incentivo es de uso obligatorio.”

La importancia práctica de esta regulación puede apreciarse con particular claridad a partir de la reciente Opinión N.° D000053-2026-OECE-DTN, emitida precisamente respecto del reconocimiento de gastos generales en obras culminadas antes de la fecha programada. El pronunciamiento resulta especialmente relevante porque permite resolver una cuestión económica que antecede al propio incentivo: determinar qué sucede con los gastos generales variables incorporados al presupuesto contractual cuando el contratista no utiliza íntegramente el plazo previsto para ejecutar la obra.

El punto de partida se encuentra en la propia naturaleza de estos gastos. Conforme recuerda el OECE, los gastos generales son costos indirectos que el contratista efectúa para ejecutar la prestación a su cargo y que, por ello, no pueden ser incorporados dentro de las partidas de obra. A su vez, mientras los gastos generales fijos no están relacionados con el tiempo de ejecución, los gastos generales variables sí se encuentran vinculados a este. La distinción es importante porque esa vinculación temporal podría llevar, en una primera aproximación, a considerar que un menor tiempo efectivo de ejecución debería determinar también un menor reconocimiento de gastos generales variables.

La Opinión N.° D000053-2026-OECE-DTN descarta esa conclusión. En el sistema de entrega de solo construcción, explica el OECE, el postor realiza en su oferta un análisis de gastos generales mediante el cual calcula y define el monto global correspondiente a este concepto. Celebrado el contrato, dicho monto pasa a integrar, conjuntamente con los costos directos, la utilidad y el impuesto general a las ventas, el presupuesto contractual. Por ello, aunque para determinados efectos prácticos —como ocurre con las valorizaciones— los gastos generales puedan expresarse como un porcentaje del costo directo, la Opinión advierte que “en estricto, no son un porcentaje de dicho costo, sino que son independientes y tienen un monto ya definido”.

Esta precisión tiene consecuencias importantes cuando la obra concluye anticipadamente. Si los gastos generales variables fueran entendidos únicamente como costos que se generan día a día y cuyo reconocimiento dependiera necesariamente del tiempo efectivamente empleado, podría sostenerse que el contratista que termina antes pierde aquellos correspondientes al periodo que dejó de utilizar. Así, si una obra debía ejecutarse en trescientos días, pero podía concluirse razonablemente en doscientos setenta, la culminación anticipada podía plantear una disyuntiva económica poco razonable: ejecutar eficientemente la obra y exponerse a que los gastos generales variables correspondientes a los treinta días restantes no fueran reconocidos, o utilizar prácticamente todo el plazo contractual para preservar íntegramente dicho componente económico.

No sería difícil advertir el incentivo perverso que podía producir semejante entendimiento. El contratista no tendría necesariamente interés económico en atrasarse —pues el atraso injustificado se encuentra penalizado—, pero tampoco tendría un incentivo para anticiparse. Lo económicamente más seguro podía ser consumir el plazo contractual, procurando que la última actividad necesaria para culminar la obra se ejecutara cerca de la fecha prevista para su vencimiento. El plazo operaría entonces no solamente como el límite máximo para el cumplimiento, sino indirectamente como un periodo que convenía utilizar íntegramente.

Es precisamente esta cuestión la que la Opinión N.° D000053-2026-OECE-DTN esclarece. El OECE señala expresamente que “los gastos generales variables del presupuesto contractual deben reconocerse íntegramente al momento de culminar la obra, en la medida de que esta hubiese sido culminada en el plazo establecido en el contrato”. Si además hubieran sido aprobadas ampliaciones de plazo, deberán reconocerse los mayores gastos generales variables que pudieran corresponder.

“Ahora, la consulta plantea la cuestión del reconocimiento de los gastos generales variables cuando la ejecución de la obra hubiese culminado antes de la fecha programada.

En primer término, corresponde mencionar que, los gastos generales variables del presupuesto contractual deben reconocerse íntegramente al momento de culminar la obra, en la medida de que esta hubiese sido culminada en el plazo establecido en el contrato. En caso se hubiesen aprobado ampliaciones de plazo, deberán reconocerse, adicionalmente los mayores gastos generales variables que pudieran corresponder.”

La conclusión resulta especialmente relevante: culminar antes no significa perder una parte de los gastos generales variables del presupuesto contractual. Lo determinante, conforme al criterio de la Opinión, es que la obra haya sido culminada dentro del plazo establecido en el contrato. La terminación anticipada no convierte, por sí misma, el saldo de los gastos generales variables en un concepto que pueda ser eliminado proporcionalmente en función de los días que el contratista dejó de utilizar.

Esta lectura guarda correspondencia con el numeral 210.8 del artículo 210 del Reglamento, disposición citada por la propia Opinión, según la cual “el límite del monto a reconocer por concepto de gastos es aquel indicado en el presupuesto de obra contractual salvo que se apruebe una ampliación de plazo”. La misma disposición agrega que, si mediante las valorizaciones no se llegase a completar dicho monto, en la liquidación final se define el saldo a favor del contratista. La regla permite distinguir, por tanto, entre la forma en que los gastos generales se reconocen progresivamente durante la ejecución y el monto de gastos generales que forma parte del presupuesto contractual.

Pero la nueva regulación no se limita a evitar que la culminación anticipada perjudique económicamente al contratista. Da un paso adicional: convierte el tiempo ahorrado en la medida de un incentivo económico.

El literal a) del artículo 162 del Reglamento dispone que existe cumplimiento anticipado cuando el contratista finaliza la ejecución antes de la fecha programada de uno o más componentes que le fueron asignados y obtiene la conformidad respectiva. Producida esta circunstancia, “la entidad contratante paga al contratista el monto del gasto general variable diario por el número de días de diferencia entre el plazo de ejecución contractual vigente y el número de días real de ejecución”. Y la norma añade inmediatamente la regla que justifica la delimitación de este comentario: “En el caso del sistema de entrega de solo construcción, este incentivo es de uso obligatorio”.

La Opinión N.° D000053-2026-OECE-DTN confirma expresamente esta consecuencia. En los contratos de obra bajo el sistema de solo construcción, independientemente de que se trate de un contrato a precios unitarios o no, la culminación de los trabajos antes de la fecha programada determina el reconocimiento del incentivo previsto en el literal a) del artículo 162 del Reglamento. De configurarse dicha culminación anticipada, corresponde a la Entidad pagar el gasto general variable diario por el número de días de diferencia entre el plazo de ejecución contractual vigente y el número de días reales de ejecución.

“Como se aprecia, en los contratos de obra bajo el sistema de solo construcción, independientemente de que se trate de un contrato a precios unitarios o no, la culminación de los trabajos antes de la fecha programada determina el reconocimiento de un incentivo en favor del contratista. Así, de configurarse dicha circunstancia de culminación anticipada de la obra, corresponderá a la Entidad pagar al contratista el monto del gasto general variable diario por el número de días de diferencia entre el plazo de ejecución contractual vigente y el número de días real de ejecución.”

Aquí conviene efectuar una distinción que resulta central para comprender correctamente el régimen: el reconocimiento íntegro de los gastos generales variables del presupuesto contractual y el incentivo por cumplimiento anticipado son conceptos distintos. El primero deriva del presupuesto contractual y, conforme al criterio del OECE, debe reconocerse íntegramente cuando la obra culmina dentro del plazo. El segundo surge precisamente porque la culminación se produjo antes de la fecha programada y representa una consecuencia económica adicional destinada a recompensar esa anticipación.

Un ejemplo permite apreciar la diferencia. Supongamos una obra ejecutada bajo el sistema de solo construcción con un plazo contractual de trescientos días y gastos generales variables presupuestados por S/ 300,000. Si el contratista culmina correctamente la obra en el día 270, no se sigue de ello que sus gastos generales variables deban reducirse a S/ 270,000. Conforme a la Opinión N.° D000053-2026-OECE-DTN, el monto de gastos generales variables del presupuesto contractual debe reconocerse íntegramente porque la obra fue culminada dentro del plazo. Si las valorizaciones efectuadas hasta ese momento no hubieran permitido completar los S/ 300,000, el saldo correspondiente deberá definirse en la liquidación conforme al numeral 210.8 del artículo 210 del Reglamento.

A ese reconocimiento se añade el incentivo. Entre los trescientos días del plazo contractual y los doscientos setenta días reales de ejecución existe una diferencia de treinta días. Si, únicamente para efectos ilustrativos, el gasto general variable diario aplicable ascendiera a S/ 1,000, el incentivo por cumplimiento anticipado sería de S/ 30,000. El contratista habría recibido, de un lado, los S/ 300,000 de gastos generales variables que formaban parte del presupuesto contractual y, de otro, S/ 30,000 adicionales como incentivo por haber culminado treinta días antes. No existe duplicidad, porque el segundo monto no pretende volver a reconocer los gastos generales variables del presupuesto: utiliza el gasto general variable diario como unidad económica para cuantificar el beneficio derivado de la anticipación.

En este punto, resulta especialmente relevante el criterio desarrollado por la Dirección Técnico Normativa en la Opinión N.° 094-2012/DTN respecto del cálculo del gasto general variable diario. Si bien dicho pronunciamiento fue emitido bajo el régimen del Decreto Legislativo N.° 1017 y del Reglamento aprobado por Decreto Supremo N.° 184-2008-EF, el criterio allí desarrollado adquiere renovada importancia a propósito del incentivo previsto en el literal a) del artículo 162 del Reglamento vigente, pues esta disposición toma precisamente el gasto general variable diario como referencia para cuantificar económicamente los días en que el contratista anticipó la culminación de la obra.

En aquella Opinión, la Dirección Técnico Normativa señaló que, para calcular el gasto general diario, los gastos generales variables de la oferta o del presupuesto de obra, según correspondiera, debían dividirse entre el número de días del plazo original del contrato, con los ajustes previstos por la normativa aplicable. Añadió, además, una precisión particularmente relevante: el gasto general diario constituye “un concepto que se calcula al inicio de la obra y se mantiene constante a lo largo de su ejecución”, incluso cuando posteriormente se aprueben ampliaciones de plazo.

“Así, el primer párrafo del 203 del Reglamento establece que en los contratos de obra a precios unitarios, el gasto general diario se calcula dividiendo los gastos generales variables ofertados entre el número de días del plazo contractual, ajustado por el coeficiente “lp/lo”. Asimismo, el segundo párrafo del citado artículo indica que en los contratos de obra a suma alzada, el gasto general diario se calcula dividiendo los gastos generales variables del presupuesto que sustenta el valor referencial entre el número de días del plazo contractual, ajustado por el factor de relación y por el coeficiente “lp/lo”.

Como se aprecia, bajo cualquiera de los referidos sistemas, para calcular el gasto general diario se divide los gastos generales variables ofertados o los del presupuesto de obra, según corresponda, entre el número de días correspondiente al plazo del contrato original; es decir, el plazo de ejecución de obra contemplado en el contrato.

Esto responde a que el gasto general diario es un concepto que se calcula al inicio de la obra y se mantiene constante a lo largo de su ejecución, por más que se aprueben ampliaciones de plazo en la ejecución de la obra.”

Este criterio permite contar con una referencia técnico-normativa para determinar el gasto general variable diario al que actualmente remite el artículo 162 del Reglamento y, con ello, cuantificar el incentivo correspondiente a los días en que se anticipó la culminación de la obra.

Llegados a este punto, la relación entre los artículos 120 y 162 del Reglamento adquiere un sentido particularmente interesante. Ambos toman como referencia el comportamiento temporal del contratista, pero lo hacen desde extremos opuestos. Si el contratista culmina después del plazo debido a un retraso injustificado que le resulta imputable, soporta la penalidad por mora; si culmina dentro del plazo, conserva el reconocimiento íntegro de los gastos generales variables de su presupuesto contractual; y si culmina anticipadamente y obtiene la conformidad correspondiente, en el sistema de solo construcción recibe además el incentivo económico previsto en el artículo 162.

No se trata de reglas inconexas. Consideradas conjuntamente, revelan una determinada forma de concebir económicamente el plazo contractual. La penalidad procura que al contratista no le resulte indiferente culminar después; el reconocimiento íntegro de los gastos generales variables impide que le resulte perjudicial culminar antes; y el incentivo por cumplimiento anticipado pretende, finalmente, que terminar antes pueda resultar económicamente conveniente.

La secuencia es especialmente significativa porque modifica el incentivo a “consumir el plazo”. Bajo una lógica exclusivamente asociada al carácter temporal de los gastos generales variables, podía existir una razón económica para no anticipar la culminación de los trabajos. La Opinión N.° D000053-2026-OECE-DTN elimina la premisa de esa conducta al establecer que los gastos generales variables del presupuesto contractual deben reconocerse íntegramente cuando la obra se culmina dentro del plazo; el artículo 162 completa el diseño haciendo que los días ahorrados puedan generar, además, una recompensa económica.

Naturalmente, ello no significa que el ordenamiento premie cualquier forma de aceleración. El artículo 162 no recompensa simplemente la reducción material del tiempo empleado, sino el cumplimiento anticipado de la prestación: exige que el contratista finalice la ejecución antes de la fecha programada y que se otorgue la conformidad respectiva. La eficiencia temporal no puede alcanzarse sacrificando calidad, seguridad, especificaciones técnicas ni ninguna otra obligación contractual. El incentivo presupone una prestación correctamente ejecutada; lo que recompensa es que esa prestación conforme sea puesta a disposición de la Entidad antes de la fecha programada.

Desde esta perspectiva, la regulación introducida por la Ley N.° 32069 y desarrollada por el Decreto Supremo N.° 009-2025-EF muestra una evolución interesante en la gestión económica del contrato de obra bajo el sistema de solo construcción. El ordenamiento ya no se limita a reaccionar frente a aquello que funciona mal mediante penalidades. Incorpora también una técnica destinada a orientar positivamente el comportamiento contractual, haciendo coincidir el interés económico del contratista con el interés de la Entidad en obtener anticipadamente la prestación.

La Opinión N.° D000053-2026-OECE-DTN permite apreciar con claridad esa nueva arquitectura. Terminar antes no supone renunciar a los gastos generales variables del presupuesto contractual; por el contrario, estos deben reconocerse íntegramente y, adicionalmente, la anticipación puede generar el incentivo obligatorio previsto en el artículo 162 para el sistema de solo construcción. Del otro lado permanece la penalidad del artículo 120 para el atraso injustificado imputable.

El resultado es un régimen más coherente en torno al tiempo contractual: penaliza el atraso, preserva económicamente el cumplimiento oportuno y premia la anticipación. El plazo contractual continúa siendo, desde luego, el límite dentro del cual debe ejecutarse la obra; pero, bajo el sistema de solo construcción, la nueva normativa deja algo igualmente claro: es un plazo máximo para cumplir, no un plazo que necesariamente deba consumirse.