EL INICIO DEL PLAZO DE EJECUCIÓN CONTRACTUAL Y LA EJECUCIÓN ANTICIPADA DE TRABAJOS: UNA LECTURA DE LA OPINIÓN N.° D058-2026/OECE-DTN

La Opinión N.° D058-2026/OECE-DTN, de 18 de junio de 2026, aborda una cuestión de indudable importancia práctica: si, en los contratos de obra bajo el sistema de entrega de solo construcción, el contratista puede iniciar trabajos propios de la obra cuando todavía se encuentra pendiente alguna de las condiciones previstas en el numeral 176.1 del artículo 176 del Reglamento de la Ley N.° 32069, aprobado por Decreto Supremo N.° 009-2025-EF y modificado por Decreto Supremo N.° 001-2026-EF. La respuesta del OECE es clara: mientras no concurran todas las condiciones que resulten aplicables, el contratista no puede realizar actividades que impliquen avance físico de la obra; únicamente puede desarrollar determinadas actividades preparatorias, como el desplazamiento de equipos o el traslado de materiales.

“Por consiguiente, en los contratos de obra bajo el sistema de solo construcción, el contratista no puede iniciar actividades que impliquen el avance físico de la obra mientras se encuentre pendiente el cumplimiento de alguna de las condiciones previstas en el numeral 176.1 del artículo 176 del Reglamento, toda vez que el plazo de ejecución contractual de la obra –esto es, el período en el que el contratista debe ejecutar las prestaciones a su cargo– solo inicia una vez cumplidas las condiciones previstas en el referido numeral que resulten aplicables.

No obstante, ello no impide que, bajo su entera y exclusiva responsabilidad, el contratista realice determinadas actividades preparatorias, tales como el desplazamiento de equipos o el traslado de materiales al terreno destinado para la ejecución de la obra, siempre que estas no impliquen el inicio de los trabajos propios de su ejecución”.

El punto de partida de esta interpretación se encuentra en el propio numeral 176.1. En el sistema de solo construcción, el inicio del plazo de ejecución contractual exige, según corresponda, la entrega de la actualización del expediente técnico cuando este hubiese sido modificado con ocasión del procedimiento de selección; la comunicación al contratista de quien estará a cargo de la supervisión; la entrega del adelanto directo cuando hubiese sido solicitado conforme al artículo 179, salvo que se garantice mediante fideicomiso; la suscripción del contrato tripartito para la conformación de la Junta de Prevención y Resolución de Disputas (JPRD), de corresponder; y la entrega total o parcial del terreno o lugar donde se ejecutará la obra.

La concurrencia de estas condiciones, en cuanto resulten aplicables, no ofrece mayor dificultad. Mientras no se satisfagan, el plazo de ejecución contractual no comienza a correr. La cuestión que merece una reflexión adicional es otra: si la falta de cualquiera de ellas debe impedir, además y necesariamente, todo avance físico de la obra, incluso cuando el contratista se encuentre materialmente en condiciones de ejecutar determinados trabajos.

Conviene distinguir ambos planos. Una cosa es el inicio del plazo contractual, que determina desde cuándo empieza a consumirse el tiempo concedido al contratista para ejecutar la obra; otra es la posibilidad material de que determinados trabajos puedan realizarse antes de ese momento. El artículo 176.1 resuelve expresamente la primera cuestión. La Opinión N.° D058-2026/OECE-DTN extiende esa regla a la segunda al considerar que el plazo contractual constituye “el período en el que el contratista debe ejecutar las prestaciones a su cargo” y concluir, a partir de ello, que antes de su inicio no puede producirse avance físico.

La interpretación ofrece seguridad para la administración contractual. Sin embargo, permite preguntarse si todas las condiciones enumeradas por el artículo 176.1 cumplen la misma función y si, por ello, su ausencia debe producir necesariamente idénticas consecuencias respecto de la posibilidad material de ejecutar.

Algunas condiciones se encuentran directamente vinculadas con la propia ejecución de la obra. Así ocurre, en primer término, con el expediente técnico aplicable. En el sistema de solo construcción, este determina los alcances técnicos de la prestación. Si hubiera sido modificado durante el procedimiento de selección, resulta necesario que la Entidad entregue su actualización antes de ejecutar los trabajos correspondientes. El propio OECE precisa correctamente que, si no existió modificación durante la selección, dicha actualización no constituye una condición pendiente para el inicio del plazo.

Algo semejante ocurre con la entrega total o parcial del terreno. Su disponibilidad constituye un presupuesto material de la ejecución. Allí donde el terreno no ha sido entregado, el contratista carece del espacio físico puesto contractualmente a su disposición para desarrollar los trabajos. Si la entrega es parcial, esa disponibilidad se circunscribe naturalmente al área efectivamente entregada.

Particular importancia presenta la supervisión. La comunicación prevista en el literal b) del numeral 176.1 no constituye una exigencia puramente formal. La obra debe ejecutarse bajo control técnico, económico y administrativo desde sus primeros trabajos. Admitir que el contratista produzca avance físico sin que exista quien ejerza esa función generaría dificultades respecto de la constatación de metrados, calidad de materiales, procedimientos constructivos, pruebas, cumplimiento del expediente técnico y, en general, de la acreditación de aquello que efectivamente se ejecutó.

Esta condición permite apreciar, además, por qué tampoco resultaría adecuado sostener simplemente que el contratista puede comenzar cualquier trabajo “bajo su riesgo”. El riesgo asumido por una parte no puede suplir aquellos elementos necesarios para que la prestación sea correctamente definida, ejecutada y controlada. El contratista puede asumir un riesgo financiero; lo que difícilmente puede hacer es sustituir unilateralmente el control contractual que corresponde a la supervisión.

La situación presenta características diferentes cuando la condición pendiente es el adelanto directo. El artículo 179 del Reglamento regula su solicitud cuando las bases han previsto su otorgamiento, mientras que el artículo 176.1 establece su entrega como condición de inicio cuando haya sido solicitada conforme a dicha regulación, salvo el supuesto en que se garantice mediante fideicomiso. La Opinión precisa, asimismo, que la condición tampoco opera cuando el adelanto no fue previsto en las bases o no fue solicitado en la oportunidad y condiciones correspondientes.

Supongamos, entonces, que el terreno ha sido entregado, existe expediente técnico aplicable, la supervisión ha sido comunicada y se encuentra operativa, el contratista dispone de equipos, materiales, personal y recursos propios, pero la Entidad todavía no ha desembolsado el adelanto correctamente solicitado. Conforme al artículo 176.1, el plazo contractual no comienza. Conforme a la Opinión del OECE, tampoco puede producirse avance físico.

Es en este supuesto donde la diferencia entre las condiciones se aprecia con mayor claridad. La falta del adelanto no determina necesariamente una imposibilidad material o técnica de ejecutar. El contratista puede contar con capacidad financiera suficiente para anticipar determinados trabajos con sus propios recursos. La condición pendiente continúa siendo jurídicamente relevante para el inicio del plazo, pero su ausencia no produce el mismo impedimento material que la falta de terreno, de expediente técnico o de supervisión.

Una consideración semejante puede efectuarse respecto de la suscripción del contrato tripartito para la conformación de la JPRD, cuando corresponda. Su importancia dentro del sistema contractual es indiscutible: constituye el mecanismo institucional destinado a acompañar la ejecución y prevenir o resolver oportunamente las controversias. El propio OECE recuerda que su exigibilidad depende de los supuestos establecidos por el artículo 346 del Reglamento. Sin embargo, su función es distinta de aquella que cumplen el terreno, el expediente técnico o la supervisión. Todas son condiciones concurrentes para iniciar el plazo contractual, pero no todas constituyen, en sentido material, elementos necesarios para ejecutar una determinada partida.

Esta diferenciación adquiere mayor relevancia cuando el artículo 176 se interpreta conjuntamente con los principios rectores de la contratación pública. El literal a) del numeral 5.1 del artículo 5 de la Ley N.° 32069 consagra el principio de legalidad, conforme al cual las partes deben actuar con respeto a la Constitución, la Ley y el derecho, dentro de las facultades atribuidas y de acuerdo con los fines conferidos. Por su parte, el literal b) reconoce el principio de eficacia y eficiencia y exige que las entidades contratantes actúen para lograr los fines públicos, priorizándolos por encima de formalidades no esenciales para sus objetivos. La propia norma extiende expresamente este mandato a la ejecución contractual.

Ambos principios deben operar conjuntamente. La eficacia y eficiencia no permiten prescindir de las condiciones establecidas por el artículo 176.1 ni anticipar por vía interpretativa el inicio del plazo contractual. El plazo comienza cuando concurren las condiciones que el Reglamento exige y no antes. Pero el principio de eficacia y eficiencia sí permite examinar el alcance que corresponde atribuir a dichas condiciones y, especialmente, si de su falta debe desprenderse necesariamente una prohibición absoluta de cualquier avance físico.

La diferencia es importante. No se propone utilizar la eficacia como excepción a la legalidad. Se trata de interpretar el artículo 176.1 dentro del sistema normativo al que pertenece. Si la disposición regula expresamente el momento en que comienza el plazo contractual, mientras que la prohibición absoluta de avance físico constituye una consecuencia extraída interpretativamente de esa regulación, resulta razonable examinar dicha consecuencia atendiendo también a la finalidad pública y a la función específica de cada condición.

La aplicación del principio de eficacia y eficiencia permite advertir esta diferencia con particular nitidez en el supuesto del adelanto directo. Si una obra dispone de terreno, expediente técnico, supervisión, equipos, personal y capacidad financiera, mantenerla materialmente inmovilizada hasta el desembolso del adelanto puede encontrar fundamento en la interpretación formulada por el OECE, pero no necesariamente en una imposibilidad técnica de ejecutar. En tales circunstancias, cabe preguntarse si el objetivo perseguido por el artículo 176.1 exige que el incumplimiento de una condición de naturaleza predominantemente financiera produzca, además del no inicio del plazo contractual, la paralización absoluta de una ejecución que materialmente podría desarrollarse de manera correcta y controlada.

La misma pregunta no tendría idéntica respuesta si faltase el supervisor. Allí el principio de eficacia no justificaría avanzar prescindiendo del control contractual; tampoco permitiría ejecutar sin terreno disponible o conforme a documentación técnica que no sea la aplicable. La eficacia de la contratación pública no consiste simplemente en construir más rápido, sino en alcanzar correctamente la finalidad contractual. Precisamente por ello, la función concreta de cada condición adquiere importancia.

Esta diferenciación funcional entre las condiciones de inicio permite, asimismo, poner en adecuada perspectiva el régimen de responsabilidad previsto en el numeral 176.4 del Reglamento. Dicha norma (modificada por el D.S. N.° 001-2026-EF) establece una tutela explícita a favor del contratista cuando la Entidad no cumple con las condiciones de inicio dentro del plazo legal, otorgándole el derecho a solicitar un resarcimiento económico (hasta el 3% del monto contractual) o a resolver el contrato.

La respuesta exige deslindar dos esferas autónomas:

1. La esfera del incumplimiento de la Entidad: El hecho de que el contratista decida —contando con supervisión operativa, terreno y expediente técnico— adelantar determinadas partidas con sus propios recursos no subsana el incumplimiento de la Entidad ni elimina, por ese solo hecho, las consecuencias previstas en el numeral 176.4.
2. La esfera del riesgo del contratista: La ejecución anticipada no convierte el costo ordinario de la prestación en un riesgo asumido por el contratista ni prejuzga el tratamiento económico que corresponda posteriormente a los trabajos efectivamente ejecutados. El riesgo asumido se circunscribe a las consecuencias adicionales que tengan su causa exclusiva en la decisión de anticipar la ejecución.

De este modo, el numeral 176.4 confirma que el no inicio del plazo es una garantía legal defensiva para el contratista, pero no tiene por qué convertirse en un candado que le impida voluntariamente optimizar el ritmo de la obra cuando las condiciones técnicas y de control están plenamente garantizadas.

La cuestión central puede, entonces, plantearse en términos más precisos. No se discute que todas las condiciones aplicables del numeral 176.1 deben cumplirse para que comience el plazo contractual. Lo que merece análisis es si todas ellas deben producir, por su sola ausencia, la misma consecuencia respecto de la posibilidad material de ejecutar la obra.

La Opinión N.° D058-2026/OECE-DTN ha optado por una solución uniforme: mientras falte cualquiera de las condiciones aplicables, no puede existir avance físico. El criterio proporciona certeza y evita dificultades posteriores. Pero una lectura conjunta de los artículos 5 de la Ley N.° 32069 y 176 de su Reglamento permite advertir que las condiciones de inicio, aunque concurrentes para determinar el comienzo del plazo, responden a funciones diferentes.

El terreno proporciona el espacio donde se ejecuta; el expediente técnico determina qué debe ejecutarse; la supervisión controla cómo se ejecuta; el adelanto proporciona recursos para financiar la ejecución; y la JPRD establece un mecanismo institucional para prevenir y resolver las controversias que puedan surgir durante ella. La norma las reúne para fijar un mismo momento jurídico, pero esa unidad normativa no elimina su diversidad funcional.

Desde esta perspectiva, el principio de eficacia y eficiencia ofrece un criterio relevante para interpretar el alcance del artículo 176.1. No habilita por sí mismo al contratista para desconocer una condición reglamentaria, pero sí permite sostener que las consecuencias atribuidas a la falta de cada condición deben guardar correspondencia con su finalidad dentro de la ejecución contractual. Allí donde la condición pendiente impide definir, disponer o controlar adecuadamente los trabajos, la imposibilidad de avanzar encuentra una justificación sustancial. Allí donde la ejecución es técnica y materialmente posible y puede ser debidamente supervisada, la prohibición absoluta merece un análisis adicional.

La cuestión no enfrenta, por tanto, legalidad con eficiencia. Ambas forman parte del mismo artículo 5 de la Ley N.° 32069 y deben ser interpretadas de manera complementaria. La eficiencia no permite actuar al margen de la norma; pero la legalidad tampoco exige extender una regla más allá de aquello que resulte necesario para cumplir su finalidad.

La Opinión N.° D058-2026/OECE-DTN constituye, en ese sentido, un criterio importante para ordenar el inicio de la ejecución de las obras públicas. Al mismo tiempo, abre un debate que merece continuar desarrollándose: si el cumplimiento concurrente de todas las condiciones del numeral 176.1, indiscutiblemente necesario para que empiece a correr el plazo contractual, debe constituir también en todos los casos una barrera absoluta frente a cualquier avance físico, con independencia de la naturaleza de la condición que todavía permanezca pendiente.

La respuesta puede encontrarse precisamente en una lectura funcional de esas condiciones. El plazo contractual no debe comenzar mientras la Entidad no haya cumplido aquello que el Reglamento le exige; pero la posibilidad de anticipar materialmente determinados trabajos merece ser examinada atendiendo a si se encuentran aseguradas las condiciones que permiten definirlos, ejecutarlos y controlarlos correctamente. En ese espacio, el principio de eficacia y eficiencia puede proporcionar el fundamento interpretativo para una gestión contractual que, sin apartarse de la legalidad, evite que exigencias que no comprometen materialmente la ejecución terminen convirtiéndose en obstáculos para alcanzar oportunamente la finalidad pública.